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El régimen urbanístico de fuera de ordenación surgió en nuestro ordenamiento para aplicarse a aquellas edificaciones que, habiendo sido ejecutadas al amparo de la preceptiva licencia urbanística, devenían incompatibles de forma sobrevenida con el planeamiento urbanístico, a raíz de los cambios operados en este último. Dicho régimen suponía que tales edificaciones incompatibles con el planeamiento podrían mantener los usos preexistentes pero limitándose las obras que se podrían acometer en las mismas, por cuanto se trataba de edificaciones llamadas a desaparecer.
Con el paso del tiempo el régimen de fuera de ordenación, bien sea por vía normativa (incremento del catálogo de las obras que se pueden acometer en las edificaciones en la referida situación), bien sea por vía de la interpretación efectuada por la doctrina jurisprudencial (se llega incluso a permitir el cambio de uso siempre que el nuevo uso se compatible con los previstos por la concreta ordenanza de aplicación -Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de noviembre de 2005<<(…) cierto es que es un edificio en situación de fuera de ordenación pueden seguir desarrollándose actividades que el planeamiento permita allí donde el edificio se halla y cierto es, por tanto, que no cabe denegar las autorizaciones necesarias para el desarrollo de la actividad con fundamento, sólo, en esa situación de fuera de ordenación(…)>>-), se fue flexibilizando.
Pero quizás el cambio de mayor trascendencia operado en la normativa autonómica es la extensión de la aplicación de tal régimen a las edificaciones en situación de infracción prescrita, las cuales, originariamente, se sometían a un régimen mucho más restrictivo que el de fuera de ordenación –únicamente se permitía en estas edificaciones la ejecución de obras mínima exigidas por razones de seguridad e higiene (Art. 210.2 de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia en su redacción originaria)-.
Tal equiparación fue llevada a cabo por la Ley 2/2010, de 25 de marzo de medidas Urgentes de Modificación de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección de Medio Rural de Galicia mediante la modificación del Art. 210.2 LOUGA. La nueva redacción elimina la figura de la infracción prescrita y se remite al Art. 103 LOUGA regulador de fuera de ordenación a la hora de establecer el régimen de aplicación a aquellas edificaciones que, teniendo un origen ilícito, ya no podrían ser demolidas, al haber caducado por el transcurso del tiempo (seis años desde la terminación de las obras) la acción de la que disponía la administración para exigir la restauración de la legalidad urbanística.
Se consagraba así la equiparación entre dos situaciones que, a juicio de quien suscribe, no debieran ser en absoluto equiparables, pues mientras en el régimen de fuera de ordenación ( digamos tradicional) la edificación tenía un origen licito, en el fuera de ordenación derivado de la caducidad de la acción de restauración de la legalidad su origen era ilícito, siendo únicamente la dejación por la administración de sus regladas e inexcusables potestades de disciplina urbanística la que avalase la conservación de la edificación. Ello conlleva someter al mismo régimen tanto a quien solicitó y obtuvo la preceptiva licencia con abono de los tributos municipales correspondientes como a quien ha actuado con notorio desprecio de la legalidad urbanística.
No obstante lo anterior, la Ley 2/2016, de 10 de febrero del Suelo de Galicia mantiene en su artículo 153.2 tal equiparación, pero remitiendo en este caso a lo previsto en el Art. 90 de la Ley 2/2016. El Art. 90 de la Ley 2/2016 introduce alguna novedad importante en relación con el Art. 103 de la LOUGA.Mientras el Art. 103 de la LOUGA distinguía entre edificaciones en situación de fuera de ordenación total o parcial en atención a la gravedad de su incompatibilidad con el planeamiento, el nuevo artículo 90 de la Ley 2/2016 distingue entre edificaciones en situación de fuera de ordenación y edificaciones parcialmente incompatibles con el planeamiento. En otras palabras, el término de fuera de ordenación se reserva para aquellos incumplimientos más graves, que, a diferencia de lo que sucedía con el Art. 103 LOUGA que difería a los planeamientos municipales la determinación de los motivos que conllevarían la aplicación del régimen de fuera de ordenación total, se tasan por el legislador en el Art. 90.1 de la Ley 2/2016.
De la lectura del Art. 90.1 Ley 2/2016 se infiere que encontrarán en situación de fuera de ordenación las edificaciones que ocupen terrenos reservados por el planeamiento para por viales, zonas verdes, espacios libres, dotaciones y equipamientos públicos
Como es lógico, en la medida que son edificaciones llamadas a desaparecer por la ejecución del planeamiento – cuando se amplié o aperture el camino cuyas alineaciones invade la edificación, se ejecute la zona verde o dotación prevista en el plan…- solo se permitirá la ejecución en estas edificaciones de obras de conservación y mantenimiento con expresa renuncia al incremento del valor expropiatorio.
Aquí se genera, a juicio de quien suscribe, una incertidumbre , pues difícilmente se podría aplicar este régimen a una edificación resultado de una infracción urbanística, al ser en estos caso la infracción imprescriptible (Art. 155.1 Ley 2/2016).
Si bien la redacción del Art. 90.1 de la Ley 2/2016 conducía a entender que la intención del legislador autonómico era la de establecer con toda exactitud cuando una edificación se encuentra en situación de fuera de ordenación, con posterioridad, ya en vía reglamentaria, concretamente a través del Art. 205.1 del Decreto 143/2016, de 22 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 2/2016, de 10 de febrero, del suelo de Galicia (RLSG )se amplía su alcance al incorporar a esta situación de fuera de ordenación todas aquellas edificaciones, construcciones e instalaciones existente en suelo urbano no consolidado, en áreas de suelo de núcleo rural en las que se prevean actuaciones de carácter integral, en el suelo urbanizable y en los terrenos afectados a sistemas generales, mientras no esté aprobada definitivamente la ordenación detallada de dichos ámbitos.
A mayores el Art. 205.1 RLSG in fine también se ocupa de precisar que no resultará, en estos casos de edificaciones incluidas en ámbitos pendientes de desarrollo, exigible la renuncia al incremento de valor expropiatorio cuando las obras de conservación vengan exigidas por la necesidad de mantener el inmueble en adecuadas condiciones de conservación, de acuerdo con el correspondiente informe de evaluación del edificio, cuando este sea obligatorio según la normativa vigente, por la antigüedad de la edificación.
Pero quizás lo que exija un estudio más detallado sea las obras autorizables en aquellas edificaciones en situación de incompatibilidad con el planeamiento, pues el Art. 90.2 de la Ley 2/2016, se remite a lo establecido en los planeamientos municipales al efecto de poder permitir obras que excedan de la conservación y mantenimiento del uso preexistente, lo cual, si se pone en relación con planeamientos que no se encuentran adaptados a la ley – algunos de ellos herederos del originario régimen de fuera de ordenación mucho más restrictivos- puede suponer que en esas edificaciones solo se permitan obras de conservación y mantenimiento, cuando el Art. 103 de la LOUGA dejaba abierta la puerta a la ejecución, obras parciales y circunstanciales de consolidación, así como las de mejora, reforma y, en casos justificados, ampliación de la superficie construida que se determinen por el plan general respectivo.
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