Cómo afectan los cambios en la ley del litoral de Galicia a los usos del monte vecinal en mano común

La Ley 4/2003, de 6 de julio, de ordenación y gestión integrada del litoral de Galicia, de acuerdo con su artículo 1 tiene por objeto “la ordenación y gestión integrada del litoral de Galicia, en el marco de las competencias atribuidas a la Comunidad Autónoma de Galicia en la Constitución española y en el Estatuto de autonomía”.

Señalando en el apartado 2º del artículo 1 que “La ordenación y gestión integrada del litoral comprende:

a) El establecimiento de una organización administrativa del litoral que garantice la gestión integrada, a través de técnicas adecuadas y efectivas de coordinación, colaboración, cooperación y participación.

b) La regulación de los instrumentos de planeamiento del litoral, en el marco de los principios, criterios básicos e instrumentos establecidos en la legislación de ordenación del territorio de Galicia.

c) La determinación del régimen jurídico de los usos y actividades socioeconómicas que se desarrollan sobre el litoral, con respeto de la normativa de costas y medio marino y sin perjuicio de la normativa dictada al amparo de títulos competenciales específicos, así como con respeto de las facultades que correspondan a la Administración general del Estado en cuanto titular del dominio público marítimo-terrestre.

d) El otorgamiento y gestión, cuando proceda, de los títulos habilitantes para la utilización del litoral.

e) La identificación de las actuaciones estratégicas para el desarrollo sostenible del litoral y la previsión de instrumentos para su realización.

f) La adopción de medidas adicionales de protección y sostenibilidad del litoral que tomen en consideración el mantenimiento de los objetivos de calidad y ambientales de las aguas del litoral de Galicia, el grado de resiliencia costera ante el cambio climático y el impacto económico y social ante las actuaciones que se proyecten sobre el litoral.

g) La regulación del patrimonio público litoral y las acciones a emprender para su conservación, ampliación y renovación.

h) La promoción de la cultura litoral, a través de medidas de concienciación, divulgación y educación ambiental”.

En cuanto a su ámbito de aplicación se recoge en el artículo 2 señalando que:

“1. Se entiende por litoral la franja de anchura variable, a ambos lados de la ribera del mar, en la que se produce la interacción entre la naturaleza, las comunidades humanas y las actividades socioeconómicas que se sustentan en la existencia o influencia del mar.

2. A los efectos de la presente ley, el litoral de Galicia se extiende hacia el interior, hasta el límite administrativo de los ayuntamientos costeros o, cuando lo supere, el límite interior de los espacios naturales que radiquen en ellos; y mar adentro, hasta el límite exterior del mar territorial.

3. Las disposiciones sobre el mar territorial se entenderán referidas exclusivamente a actuaciones que se deriven del ejercicio legítimo de las competencias que la Comunidad Autónoma de Galicia tiene reconocidas en el Estatuto de autonomía explícitamente en ese medio o a las que han de realizarse en el mar por la naturaleza de la competencia, tal y como resulta de la interpretación del bloque de la constitucionalidad, sin perjuicio de las competencias en materia de costas, protección y ordenación del espacio marítimo o cualquier otra que corresponda al Estado.

4. La presente ley es complementaria de la legislación sectorial reguladora de las actividades que se realicen sobre el litoral, particularmente la legislación de pesca, marisqueo y acuicultura, y se aplicará con pleno respeto de la legislación portuaria, de medio marino y de costas.

5. En todo caso, quedan fuera del ámbito de aplicación de la presente ley los puertos del Estado, que se regularán por su legislación específica”.

Y en su artículo 3 establece que son fines de esta Ley:

“a) La ordenación y gestión del litoral de Galicia como una entidad continua y única, en la que confluyen valores ambientales, económicos y sociales merecedores de protección.

b) La utilización racional y sostenible del litoral, mediante la gestión responsable de los recursos naturales y la protección del medio ambiente.

c) La identificación de los espacios del litoral que, por sus extraordinarios valores ambientales, hayan de ser objeto de especial protección, garantizando la preservación de sus valores naturales, y de aquellos otros que, por su estado de desnaturalización o degradación, requieren medidas de protección que eviten el avance de su deterioro y de mejora o renovación con el fin de mejorar el medio ambiente y el paisaje, así como la calidad de vida de las poblaciones que viven en el litoral.

d) El impulso, mediante una planificación racional de los usos y actividades, del desarrollo sostenible del litoral, el medio ambiente y el paisaje de forma conciliada con el desarrollo económico y social.

e) La cohesión social y la mejora de la calidad de vida de la población del litoral de Galicia.

f) El desarrollo equilibrado de los sectores y actividades de la economía azul.

g) El apoyo al sector pesquero, marisquero y acuícola de Galicia, mediante acciones de ordenación del litoral que favorezcan el mantenimiento de las poblaciones litorales que viven del mar, garanticen el desarrollo de sus actividades con la explotación sostenible, equilibrada y responsable de los recursos, basada en un asesoramiento científico sólido y teniendo en cuenta los aspectos ambientales, económicos y sociales.

h) La prevención y reducción de los efectos de los riesgos naturales, en particular de la emergencia climática, que puedan ser causados por actividades naturales o humanas.

i) La protección, conservación y mejora de la calidad de las aguas del litoral de Galicia, así como el cumplimiento de los objetivos ambientales de la Estrategia marina de la Demarcación noratlántica.

j) El impulso de un turismo litoral diversificado, desestacionalizado y de calidad.

k) La protección, conservación y mejora del patrimonio cultural del litoral a través de acciones orientadas a su puesta en valor, recuperación y rehabilitación.

l) El fomento de la cultura del litoral, a través de acciones de sensibilización, divulgativas y de formación de la sociedad gallega.

m) La preservación y recuperación de las zonas costeras, su biodiversidad y sus especies protegidas, así como de sus sistemas ecológico, geomorfológico e hidrológico, garantizando su integridad y conectividad.

n) La coherencia entre las iniciativas de las distintas entidades públicas y privadas, priorizando siempre aquellas que tengan por objetivo la conservación, recuperación y protección públicas”.

 Por lo que se refiere a la incidencia que dicha Ley tiene en los montes y en particular en los montes vecinales en mano común, su Exposición de Motivos indica que “Las disposiciones adicionales octava y novena excluyen la aplicación de esta ley con respecto a dos cuestiones específicas: la autorización de los aprovechamientos forestales en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre, la cual se regulará por la normativa de montes de Galicia; y el tramo internacional del río Miño, el cual se regulará por lo dispuesto en los correspondientes instrumentos internacionales”.

Y el artículo 20 que regula los “Criterios generales de planificación”, después de establecer en su apartado 1º que “Los instrumentos de ordenación del litoral de Galicia se formularán atendiendo a los criterios generales de planificación contemplados en la normativa de ordenación del territorio de Galicia, o sea, el desarrollo territorial sostenible, la racionalidad territorial, la cohesión social y económica y la perspectiva de género, la cohesión territorial y la dinamización demográfica del sistema costero no urbano, la preservación del paisaje y la infraestructura verde”.

En su apartado 2º señala que “Asimismo, los instrumentos de ordenación deberán integrar los criterios siguientes:

 g) Los instrumentos de ordenación reconocerán y preservarán los modos de aprovechamiento de carácter tradicional o propios de Galicia, considerando, entre otras, las singularidades de los aprovechamientos de los montes vecinales en mano común”.

Contemplando en su apartado 3º que “La elaboración de los planes deberá garantizar la participación de la sociedad civil, y particularmente de los grupos de interés y de las asociaciones y grupos de mujeres, con arreglo a lo establecido en el capítulo V del título I de esta ley”.

De dicho capítulo V al que se remite, destacamos lo dispuesto en el artículo 19 que regula la Custodia del Litoral señalando que:

“1. La Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia fomentará la custodia del litoral mediante acuerdos entre las entidades de custodia y las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, propietarias y usuarias de espacios del litoral cuyo objetivo principal sea la conservación del patrimonio natural y la biodiversidad.

A tal fin, se realizarán estudios y diagnósticos de la situación de los ecosistemas a conservar y del estado de su propiedad, a iniciativa propia de la administración o solicitados por las entidades de custodia, con la información suficiente para que sirvan de impulso a la suscripción de acuerdos con la administración o con terceras personas, orientados a articular mecanismos de gestión ambiental y conservación activa de los referidos ámbitos, así como el uso adecuado de los recursos naturales, culturales y paisajísticos de estos.

2. La Administración autonómica, cuando fuera titular de terrenos situados en el área de protección ambiental del litoral, podrá suscribir acuerdos de cesión de la gestión, total o parcial, de aquellos a entidades de custodia del territorio, con arreglo a lo dispuesto en la normativa del patrimonio natural y la biodiversidad de Galicia.

3. Asimismo, podrán establecerse mecanismos de cooperación de la Administración autonómica con otras administraciones e instituciones públicas o privadas, con la finalidad de incentivar la conservación del patrimonio natural y de la biodiversidad y la integración de los sectores socioeconómicos en esta conservación.”

En cuanto a los instrumentos específicos a través de los que se realizará la ordenación del litoral , a los que se refiere el artículo 21 de la Ley, destacamos  “Las directrices de ordenación del litoral de Galicia”, las cuales siempre dentro del “marco de la legislación básica del Estado y con respeto de las facultades que derivan de su titularidad sobre los bienes que integran el dominio público marítimo-terrestre”, contendrán las siguientes determinaciones (artículo 23 de la Ley):

“a) Los criterios para identificar los espacios de interés ambiental y paisajístico en el litoral sobre los que se proyecten medidas especiales de protección, conservación y ordenación.

b) Los criterios para garantizar y promover la conectividad ecológica del territorio, estableciendo o restableciendo corredores ecológicos.

c) Los criterios para implantar la red de sendas del litoral, primando la recuperación de senderos y caminos angostos de carros, y garantizando métodos de intervención respetuosos con el paisaje y los hábitats.

d) Los criterios para implantar las distintas actividades económicas y sociales de los agentes públicos y privados que operen en los espacios del litoral, garantizando la sostenibilidad de las artes tradicionales.

e) Los criterios para garantizar el acceso al mar y el estacionamiento, asegurando la preservación del medio ambiente y evitando impactos paisajísticos.

f) Los criterios para determinar la concentración urbana admisible en el litoral.

g) Los criterios de determinación de la capacidad de carga y aforo en los diversos espacios del litoral.

h) Los criterios para evitar barreras arquitectónicas que impidan la contemplación de los paisajes litorales.

i) Los criterios exigidos a las edificaciones e instalaciones permitidas en espacios sensibles del litoral, principalmente las requeridas para los tanques de cultivo.

j) Los criterios que orientarán las acciones de renovación urbana o rehabilitación.

k) Las líneas de acción dirigidas a la ampliación de los espacios públicos litorales.

l) Las oportunidades del litoral y la identificación de acciones necesarias para su aprovechamiento racional y sostenible.

m) Los criterios para la determinación de los usos estratégicos y prioritarios del mar, a los efectos de la elaboración del plan de ordenación marina.

n) La identificación de las acciones que requieran la actuación conjunta con otras administraciones públicas”.

Concluyendo dicho artículo 23 en su apartado 3º que “Las determinaciones contenidas en las directrices de ordenación del litoral indicarán de modo inequívoco el alcance, orientador o vinculante, para los planes o, en su caso, el carácter de normas de aplicación directa”.

La Disposición adicional quinta. Planes que afectan al litoral aprobados conforme a lo previsto en la legislación sectorial, establece que:

1. Las disposiciones contenidas en esta ley son complementarias de las establecidas en los planes aprobados en virtud de la normativa sectorial, entre ellos los siguientes:

a) Los planes de ordenación y gestión de espacios naturales protegidos y de protección de la biodiversidad.

b) Los planes de pesca, marisqueo y acuicultura.

c) Los planes de contingencias por contaminación marina accidental.

d) Los planes de lucha contra el cambio climático.

e) Los planes del sistema portuario de Galicia.

f) Los planes de protección civil y emergencias.

g)  Los planes de protección del patrimonio cultural.

h) Los planes de ordenación y protección del paisaje.

i) La planificación hidrológica.

j) Los planes de turismo.

k) Los planes de transporte marítimo.

l) Los planes de infraestructuras.

m) Los planes previstos en la normativa forestal.

n) Los planes de ordenación de los montes vecinales, en la superficie que corrresponda al litoral.

2. La Comisión Interdepartamental de Coordinación de la Ordenación del Litoral velará por la integración entre las disposiciones de esta ley y las leyes sectoriales, impulsando, cuando proceda, las modificaciones que favorezcan la gestión integrada del litoral”.

Y la Disposición adicional octava. Tala de árboles, establece que:

“La autorización de los aprovechamientos forestales en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre se regulará por lo establecido en la normativa de montes de Galicia”.

Consideraciones

A la vista de la normativa que hemos analizado se concluye que:

1º.- Los instrumentos de ordenación del litoral de Galicia que se formulen deberán atender las singularidades de los aprovechamientos de los montes vecinales en mano común.

2º.- Los planes de ordenación de dichos montes en la superficie que corresponda al litoral deberán tener en cuenta las determinaciones comprendidas en dicha Ley.

3º.- Y por lo que se refiere a los aprovechamientos forestales que se realicen en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre su autorización se regulará por lo establecido en la normativa de montes de Galicia.

No obstante, y tal y como de forma reiterada se recoge en dicha Ley, la ordenación y gestión integrada del litoral de Galicia, que se regula, se desarrolla en el marco de las competencias atribuidas a la Comunidad Autónoma de Galicia en la Constitución española y en el Estatuto de autonomía, y por lo tanto dentro del marco de la legislación básica del Estado y con respeto de las facultades que derivan de su titularidad sobre los bienes que integran el dominio público marítimo-terrestre.

Lo que enlaza con lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley 22/1998, de costas del Estado, que establece la inadmisión de las detentaciones privadas sobre bienes de dominio público.

Al respecto en su día ya habíamos apuntado la conveniencia de proponer una reforma del Código Civil español, concretamente del artículo 338, en cuanto que solamente reconoce la existencia de dos tipos de bienes: los de dominio público y los de propiedad privada, olvidando la existencia de una tercera forma de propiedad, la denominada colectiva o comunitaria, que se reconoce en otros países, como en nuestro vecino Portugal.

Con el reconocimiento de la propiedad colectiva o comunitaria como una de las formas de propiedad, diferenciándola de la pública o la privada, podríamos salvar el escollo del artículo 8 de la Ley 22/1988, de Costas, al poder coexistir dentro de los espacios de dominio público la propiedad pública y la propiedad colectiva, solventado la problemática que se genera cuando un monte vecinal, aprovechado desde tiempo inmemorial por los vecinos del lugar, se ve limitado cuanto a su reconocimiento debido a la línea de deslinde de dominio público marítimo-terrestre que invade su perímetro.

En relación a la Ley 4/2003, señalar que del 28 de enero hasta el 31 de marzo de 2025 se abrió el período de consulta pública previa del anteproyecto de decreto por el que se crean las Directrices de ordenación del litoral (DOL), con el objetivo de compilar aportaciones y sugerencias en relación a la elaboración y contenido del que será el instrumento clave para garantizar la gestión integral de la costa en Galicia.

El 1 de julio de 2025 se hizo efectivo el traspaso real de las funciones de ordenación y gestión del litoral del Estado a la Xunta. Desde ese momento, la administración autonómica es la única responsable de tramitar autorizaciones y concesiones en la costa gallega a través de su Portal de Gestión del Litoral.

En febrero de este año se abrió una nueva consulta pública para crear un registro específico de todas las concesiones y autorizaciones en el litoral, buscando dar transparencia y seguridad jurídica a las instalaciones existentes (especialmente las del complejo mar-industria).

El pasado 30 de abril se constituyó formalmente el Foro del Litoral, el máximo órgano de participación y consulta para la gestión de la costa. Este foro es donde se debatirán y pulirán las DOL basándose en las aportaciones recogidas en la consulta mencionada de 2025.

De este trámite y del desarrollo normativo posterior, se extrajo la necesidad de simplificar la burocracia. Con este objetivo,  ha implementado un formulario digital único (MT701A), que sustituye a los cinco que exigía el Gobierno central, agilizando las solicitudes de ocupación y uso.

La aprobación definitiva de las Directrices de ordenación del litoral está prevista para finales de este año, sirviendo como «paraguas» normativo para otros proyectos.