Sobre el entendimiento de dominio público
Uno de los temas que más debate judicial ha generado últimamente es si la Administración expropiante es realmente “responsable subsidiario” en el pago de los justiprecios expropiatorios cuando el verdadero sujeto obligado, la parte beneficiaria de la expropiación (Art. 5 REF), no puede hacer frente a esta a obligación bien porque “desapareció” al no ser capaz de soportar la dura crisis socioeconómica vivida o, bien, porque se encuentra inmerso en la actualidad en una situación concursal que le impide cumplir con sus obligaciones.
En ambos casos, el único damnificado es la parte expropiada que se encuentra privada de un bien de su titularidad por causas de utilidad pública o interés social y bajo la “amenaza” de no recibir en contraprestación el pago del justiprecio que garantice el mantenimiento de su equilibrio patrimonial tal como le reconoce nuestra Carta Magna en su art. 33.3 (=”Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes”).
No nos cabe duda que este problema no se plantearía si todos los expedientes de expropiación, o al menos una gran mayoría de ellos, se tramitasen por su cauce “ordinario” en el que, primeramente, se fija y paga el justiprecio y, a continuación, se ocupa el bien expropiado.
Por el contrario, lo que el legislador planteó como algo “excepcional” se ha convertido en lo normal y habitual, de modo que, podemos afirmar con total rotundidad que la práctica totalidad de los expedientes de expropiación que se tramitaron en los últimos años lo fueron por el procedimiento de “urgencia” -Art. 52 LEF-, procedimientos en los que el expropiado, a cambio de un pequeño anticipo en concepto de depósito previo e indemnización por rápida ocupación, se ve despojado de un bien de su propiedad por un justiprecio que es determinado y abonado con posterioridad a esa ocupación.
Lo que el legislador planteó como algo “excepcional” se ha convertido en lo normal y habitual. La práctica totalidad de los expedientes de expropiación que se tramitaron en los últimos años lo fueron por el procedimiento de “urgencia”.
Es, precisamente, en estos procedimientos de expropiación tramitados por la vía de urgencia donde se nos plantea toda la problemática del pago del justiprecio, surgiendo entonces la pregunta de si la Administración es o no responsable subsidiario en su pago.
En este particular, lo primero que se nos viene en mente son las ya conocidas sentencias delTribunal Supremo de fecha 17 de diciembre de 2013 (casación en interés de ley 1623/13), 18 de noviembre de 2014 (casaciones 3028/13 y 1261/14) y 18 y 19 de febrero de 2016 (casaciones 1996/14 y 344/16)-, como también, la sentencias del Tribunal Superior de justicia de Castilla-La Mancha de fecha 11 y 12 de febrero de 2013 y el Auto del Tribunal Superior de justicia de Madrid de fecha de 21 de enero de 2013- reconociendo, todas ellas en fase de ejecución, la responsabilidad subsidiaria de la Administración expropiante cuando la parte beneficiaria de la expropiación es un concesionario de un servicio público o una Administración pública.
La justificación de que pueda declararse la responsabilidad subsidiaria obedece a que nos encontramos ante bienes y derechos expropiados que, con independencia del régimen de su utilización en este caso por concesión, pasarán a formar parte del dominio público del Estado, de modo que, en el supuesto de no pagarse el justiprecio por la insolvencia del concesionario estaríamos ante un claro supuesto de enriquecimiento injusto por parte de la Administración.
En el supuesto de no pagarse el justiprecio por la insolvencia del concesionario estaríamos ante un claro supuesto de enriquecimiento injusto por parte de la Administración.
En cualquier caso, esta responsabilidad subsidiaria también ha sido declarada en otros supuestos como son las expropiaciones que tienen lugar en el seno de operaciones urbanísticas, por ejemplo, cuando las Juntas de Compensación no pueden hacer frente a su obligación de pago del justiprecio, reconociéndose en diferentes sentencias la responsabilidad subsidiaria de la Administración en el pago del justiprecio en caso de que el obligado principal no cumpla con su obligación legal -STS de 6 de julio de 2015(casación 3349/2013) y de 19 de febrero de 2016(casación 1996/2014) -. E, incluso, esta responsabilidad subsidiaria ha sido reconocida en expropiaciones tramitadas por causas de “interés social” en las que la parte beneficiaria, sujeto privado, no podía hacer frente al pago de la totalidad del justiprecio, reconociéndose la responsabilidad subsidiaria de la Administración expropiante en la parte no abonada –STS de 22 de abril de 2016-
El reconocimiento de esta responsabilidad subsidiaria de la Administración expropiante en el pago del justiprecio tiene su razón de ser tanto en la doctrina constitucional consolidada de que solo puede materializarse la privación coactiva de bienes y derechos patrimoniales mediante la correspondiente indemnización que debe asegurar al expropiado el equivalente económico de su propiedad (SSTC 166/1986, de 19 de diciembre y 149/1991, de 4 de julio(STC 37/1987, de 26 de diciembre) como también, en atención al importante papel que tiene la Administración en el procedimiento de expropiación como titular de la potestad expropiatoria, asumiendo una serie de obligaciones que no se eximen por el hecho de la existencia de un beneficiario privado.
En cierta medida, la Administración expropiante actúa como “avalista” cuando ejerce esa potestad en favor del beneficiario de la expropiación (Art. 4 REF), de modo que, es lógico que se le exijan responsabilidades cuando este último no cumple con sus obligaciones a fin de garantizar la legitimidad de la expropiación y el derecho constitucional que asiste al expropiado, máxime, cuando la propia Administración puede exigir la adopción de cuantas medidas considere oportunas para garantizar la correcta tramitación de la totalidad del expediente de expropiación.
En todo caso, la existencia de esta responsabilidad subsidiaria no exime a la parte expropiada de su obligación de exigir, primeramente, el pago del justiprecio a la parte beneficiara como sujeto obligado principal, siendo, en caso de incumplimiento, la Administración expropiante la que asuma el pago del justiprecio para cumplir con el mandato constitucional recogido en el art. 33.3 CE, en calidad de responsable subsidiario, y sin perjuicio de los derechos que adquiera si paga por otro.
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